Les conditions pour une loi spéciale ne sont pas réunies...

... mais c'est quand même ce qu'on va faire.

Le gouvernement commence à laisser entendre qu’il pourrait déposer une loi spéciale en cas d’enlisement des débats sur le PLF au Parlement. Après tout, on l’a fait en 2024, pourquoi ne pas y avoir de nouveau recours en 2025? C’est quand même bien expédient.

C’est surtout extrêmement problématique au regard de la lettre de la Constitution et de la loi organique. La Constitution, en son article 47, alinéa 4 dispose:

Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés.

L’article 45 de la LOLF, qui met en œuvre cette disposition en créant (entre autres) la catégorie des lois spéciales, ayant précisément pour objet (et en principe pour seul objet) de demander au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts, s’applique “dans le cas prévu au quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution”.

Autrement dit, le recours à la loi spéciale n’est en principe possible que lorsque le projet de loi de finances (PLF) n’a pas été déposé en temps utile pour que le Parlement, au terme d’un délai incompressible de 70 jours, l’adopte et que le président de la République promulgue la loi de finances avant le 1er janvier.

De toute évidence, ces conditions ne sont pas réunies en 2025: le PLF 2026 a été déposé le 14 octobre et le délai constitutionnel de 70 jours imparti au Parlement pour se prononcer arrive à échéance le 23 décembre à minuit. Il a certes été déposé en retard par rapport à ce qui est prescrit par l’article 39 de la LOLF (le premier mardi d’octobre), mais il a bien été déposé en temps utile au sens de l’article 47 al. 4 de la Constitution. Par conséquent les conditions mises par la loi organique et par la Constitution au dépôt d’un projet de loi spéciale ne sont pas réunies.

Oui mais en 2024?

Alors, me direz-vous, quid de 2024? Les conditions n’étaient pas davantage réunies et pourtant on a bien eu recours à la loi spéciale. Eh bien il est permis d’avoir de sérieux doutes sur la licéité de ce recours, même s’il est probable que le Conseil constitutionnel, s’il avait été saisi, n’aurait pas rendu une décision de non-conformité.

Le 4 décembre 2024, le gouvernement Barnier était renversé à la faveur d’une motion de censure déposée en réaction à l’activation du “‘49.3” lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire sur le PLFSS 2025. Un gouvernement démissionnaire ne peut poursuivre la discussion des textes législatifs, sauf urgence. La poursuite de la discussion du PLF ne saurait entrer dans les prérogatives d’un gouvernement démissionnaire car il comprend de nombreuses dispositions qui n’ont rien d’urgence. En revanche, la loi spéciale est précisément destinée à faire face à l’urgence – le terme étant employé à l’article 47, al. 4 de la constitution, comme on l’a vu. Dès lors qu’on pouvait craindre que la période d’affaires courantes s’éternisât, il était donc légitime que le gouvernement démissionnaire dépose et mette en discussion non pas un projet de loi spéciale (car les conditions n’en étaient pas réunies) mais un projet de loi “s’inspirant” de la loi spéciale afin d’assurer la continuité de la vie nationale. Dans le cas d’une situation non prévue par les textes (telle que l’adoption d’une motion de censure en pleine période budgétaire), où il n’y a pas de possibilité matérielle d’avoir une loi de finance promulguée au 31 décembre, la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1979, n° 79-111 DC admet en effet que le gouvernement puisse s’inspirer des procédures d’urgences ouvertes par la LOLF (à l’époque l’ordonnance du 2 janvier 1959) quand bien même les conditions n’en seraient pas réunies.

En revanche dès la nomination d’un gouvernement de plein exercice (le 23 décembre 2024 avec le décret nommant les membres du gouvernement Bayrou), la reprise de la discussion budgétaire était possible ainsi que la mise en œuvre par le gouvernement de l’ensemble des outils prévus par la Constitution pour s’assurer que la France dispose bien d’un budget au 1er janvier 2025.

La Constitution prévoit très expressément la marche à suivre

Si le PLF a été déposé en temps utile mais que les débats s’enlisent au Parlement, la Constitution prévoit la marche à suivre, en termes extrêmement clairs:

Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

En 1979 (censure totale de la loi de finances pour 1980 par le Conseil constitutionnel), le recours aux ordonnances était impossible, car le Parlement s’était bien prononcé. D’où la possibilité, on l’a vu, de prendre une loi “s’inspirant” de la loi spéciale, afin d’assurer la continuité de la vie nationale, dès lors que ni la Constitution ni la loi organique (à l’époque; cela a changé depuis) ne prévoyaient la marche à suivre en pareil cas.

En 2024 (gouvernement démissionnaire en cours d’examen du PLF), le recours aux ordonnances par le gouvernement Barnier était impossible, car la prise d’un tel acte excède manifestement les compétences d’un gouvernement démissionnaire. C’est pourquoi le dépôt et la mise en discussion d’un projet de loi “s’inspirant” de la loi spéciale était la seule solution possible, afin d’assurer, ici encore, la continuité de la vie nationale. Derechef, cette situation d’un gouvernement démissionnaire n’était prévue ni par la Constitution ni par la loi organique.

En revanche, rien n’interdisait à M. Bayrou, une fois son gouvernement nommé, de prendre une ordonnance budgétaire. Dès lors que la Constitution prévoyait explicitement la marche à suivre en cas de retard dans l’adoption d’une loi de finances, c’est la voie constitutionnelle qu’il fallait suivre: dans ce cas, la continuité de la vie nationale ne saurait impliquer la possibilité de faire adopter une “loi spéciale” prévue par aucun texte.

Il en va de même en 2026. Le PLF a été déposé dans les temps. Le 23 décembre à minuit, le Parlement aura épuisé le délai incompressible que lui laisse la Constitution. Nous sommes bien – contrairement à 1979, et contrairement à la période 4-23 décembre 2024 – dans une situation expressément prévue par les textes et pour laquelle les textes prévoient précisément une solution. La prise d’une ordonnance n’est certes qu’une faculté, et non une obligation. Mais dès lors que les conditions du recours à la loi spéciale ne sont pas réunies, le respect de l’exigence constitutionnelle d’annualité, qui impose un budget au 1er janvier, passe nécessairement par l’activation des outils expressément prévus par la Constitution: vote bloqué, 49.3… et si cela ne marche pas, ordonnance budgétaire.

Mais on va quand même continuer de violer la Constitution…

Evidemment, la prise d’une ordonnance budgétaire serait pour M. Lecornu un suicide politique. Le dessaisissement du Parlement en résultant constituerait une aberration démocratique – imagine-t-on le Gouvernement exprimer lui-même le consentement à l’impôt qu’il percevra? Il est évident que dès la minute où l’ordonnance serait signée, le gouvernement ferait l’objet d’une motion de censure qui aurait toutes les chances d’aboutir.

Donc on va aller au plus expédient. On va déposer un projet de loi spéciale, alors même que les conditions n’en sont pas réunies, et que la continuité de la vie nationale ne l’exige pas. On va donc faire perdurer une pratique contra constitutionem parce que c’est bien commode. Tant pis pour la Constitution. (Et tant pis au passage pour l’incertitude dans laquelle on plonge le pays, les investisseurs, nos partenaires économiques.)

M. Lecornu a “renoncé” au 49.3. Grand bien lui fasse. Mais gouverner le pays exige qu’à un moment on prenne ses responsabilités. Qu’on assume de dire au Parlement que, sur le budget, qui est l’acte gouvernemental par excellence, soit on lui forcera la main (par le 49.3) soit on le dessaisira.

Evidemment, il ne fera rien de tout cela. Il a manœuvré avec brio concernant le PLFSS et il compte bien renouveler l’exploit avec le PLF… en janvier ou en février. (On ne va pas faire travailler les parlementaires après Noël, vous comprenez). Il faut donc un peu de temps en plus. La loi spéciale le lui donnera, ce temps. Il y aura donc recours. Personne n’y verra aucun problème. Comme l’an dernier, le Conseil constitutionnel ne sera pas saisi. Que pourrait-il faire de toute façon? Censurer la loi spéciale à la veille du Nouvel An, ce qui s’interprèterait comme une injonction à prendre une ordonnance? Je ne me berce pas d’illusions.

En attendant, c’est bien la Constitution (et la loi organique) que l’on piétine. Le citoyen peine à s’en réjouir – même s’il admet la brutalité démocratique exceptionnelle que revêt la prise d’une ordonnance budgétaire – ; le juriste, lui, a l’impression de hurler seul dans le désert.